«Die Harmonisierung in der Sozialhilfe muss stärker werden.» Gespräch mit Dr. iur. Pascal Coullery und Dr. iur Melanie Studer

Die Studie «Recht und Wirklichkeit in der Sozialhilfe. Rechtsmobilisierung im interkantonalen Vergleich» ist ein gemeinsames Forschungsprojekt der Berner Fachhochschule und der Hochschule Luzern - Soziale Arbeit. Die zentrale Frage lautet, ob die Sozialhilfegesetze und -verordnungen der Kantone Hürden für den Bezug von Sozialhilfe enthalten und somit dazu beitragen, dass rund ein Viertel der Anspruchsberechtigten darauf verzichtet, Sozialhilfe in Anspruch zu nehmen. Im Gespräch mit der UFS legen Dr. iur Melanie Studer und Dr. iur Pascal Coullery dar, was die wichtigsten Erkenntnisse aus der Studie sind und wie die Studie Wirkung entfalten soll.

Was haben die Studienautor:innen festgestellt?

Melanie Studer und Pascal Coullery haben die Sozialhilfegesetze und -verordnungen auf zwei unterschiedlichen Ebenen untersucht, einerseits die individuelle Ebene, wo es um Rechte und Pflichten der Sozialhilfebeziehenden geht, andererseits die Umsetzungs- und Vollzugsebene. Dort wurde etwa untersucht, ob und welche Vorgaben an Sozialdienste gemacht werden, beispielsweise zur Ausbildung des Personals, oder ob die Gemeinden alleine oder gemeinsam mit dem Kanton für die Finanzierung der Sozialhilfe zuständig sind. Sie haben auf beiden Ebenen enorme Unterschiede bei der Handhabung der Sozialhilfe festgestellt und zwar in einem Umfang, wie sie das nicht erwartet hatten. Sie attestieren den SKOS-Richtlinien zwar eine gewisse Harmonisierung in der Sozialhilfe, aber eine eher geringe.

Haben dies nicht auch schon andere Studien und Recherchen festgestellt, beispielsweise die Studie HarmSoz der Fachhochschule Nordwestschweiz?

Doch. Aber die Studie von Coullery und Studer fokussiert auf die gesamten Sozialhilfegesetze in ihrer ganzen Breite und in allen Kantonen. Sie geht in der Analyse der rechtlichen Grundlagen wesentlich systematischer und tiefer, als die bisherigen Studien und journalistischen Recherchen. Die Aussagekraft ist entsprechend erheblich.

Was sind die Haupterkenntnisse, wo sind Barrieren in den Gesetzen enthalten?

Hier gilt es wiederum in die beiden untersuchten Ebenen zu unterscheiden. Auf der Umsetzungs- und Vollzugsebene nehmen die Studienautor:innen an, dass der Grad der Professionalisierung der Sozialhilfe ein wesentlicher Faktor ist. Wird der Sozialdienst durch Profis betrieben, die ihr Handwerk verstehen, so ist die Hemmschwelle zum Bezug von Sozialhilfeleistungen verhältnismässig tief. Liegt sie aber ganz oder zu einem erheblichen Teil in den Händen von Laienbehörden oder von Verwaltungsmitarbeitenden, die die Sozialhilfe nebst vielen anderen Aufgaben betreuen, wird die Hürde spürbar höher. Der Grund ist einfach: Wer mit derjenigen Person, die über einen Antrag entscheidet, im Turnverein Sport treibt, zögert einen Antrag so lange wie möglich hinaus und geht dabei manchmal weit über die Schmerzgrenze hinaus.

Auf der individuellen Ebene spielt es eine grosse Rolle, wie abschreckend gesetzliche Vorgaben wirken können: Bei den Rechten ist dies etwa der Fall, wenn die Leistungen tief sind oder die persönliche Hilfe nicht auf Freiwilligkeit beruht. Bei den Pflichten können beispielsweise «überschiessende» Auskunfts- und Informationspflichten, die Rückerstattungspflicht oder der Einbezug von Lebenspartner*innen oder Verwandten diese abschreckende Wirkung entfalten.

Welche Schlüsse ziehen Coullery/Studer aus diesen Erkenntnissen?

Die Harmonisierung müsse stärker werden. Die vielen Abweichungen von den SKOS-Richtlinien, die festgestellt wurden und die grosse Spannbreite, wie die Sozialhilfe in den Kantonen und Gemeinden praktiziert werde, sei sozialpolitisch schwer zu begründen und daher kaum akzeptabel, sagen Melanie Studer und Pascal Coullery.

Wie wollen Sie das Ziel erreichen? Nehmen Sie einen neuen Anlauf für ein Bundesrahmengesetz zur Sozialhilfe?

Nein, Melanie Studer und Pascal Coullery wissen, dass ein Bundessozialhilfegesetz in welcher Form auch immer derzeit keine Chance hat. Sie sind aber überzeugt, dass der Bund auch ohne ein solches Rahmengesetz handeln könnte. Es bestehen bereits heute Grundlagen, die Rahmenbedingungen für die Sozialhilfe auf Bundesebene klarer zu definieren, als dies heute der Fall ist. So gibt beispielsweise Art. 114 Abs. 5 der Bundesverfassung dem Bundesrat die Möglichkeit, Vorschriften zur Arbeitslosenfürsorge zu erlassen und er kann gemäss einem Gutachten des Bundesamtes für Justiz aus dem Jahr 2015 «seine Gesetzgebungsbefugnisse wahrnehmen, wenn der soziale Schutz arbeitsloser Personen weder durch die Arbeitslosenversicherung noch durch die kantonale Sozialhilfe in befriedigender Weise sichergestellt ist.» Dieser Sachverhalt ist aus Sicht von Melanie Studer und Pascal Coullery hier gegeben. Es gäbe weitere Artikel in der Bundesverfassung, im Rahmen derer der Bundesrat handeln könnte, zum Beispiel Art.116 zu den Familienzulagen. Verhaltene Hoffnungen setzen die Wissenschafter:innen zudem in das Bundesgericht, das es in der Hand hätte, mit einem Leiturteil genauer zu definieren, was unter einem sozialen Existenzminimum zu verstehen ist.

Das ist alles doch noch recht vage und bis dato bewegen sich weder der Bundesrat noch das Bundesgericht. Wo setzen Melanie Studer und Pascal Coulery sonst noch an?

In ihrem ureigenen Metier. Beide sind in der Wissenschaft tätig und dozieren an der Hochschule Luzern resp. an der Berner Fachhochschule. Sie werden auch von Institutionen und Organisationen unter anderem von interessierten Sozialdiensten eingeladen, ihre Erkenntnisse vorzustellen und darüber zu diskutieren. Sie sind zuversichtlich, dass so ein Wandel eingeleitet werden kann.